 |
 |
www.mattersburgerkreis.at | JEP | GEP | HSK | Entwicklungstagung | Kontakt |  |
|
Schwerpunktredaktion: Hans- Jürgen Burchardt, Karin Fischer
Den Ausgangspunkt für die in diesem Heft verhandelte Thematik bildet die Internationale Schuldenkrise Anfang der 1980er Jahre. In deren Folge wurden den hoch verschuldeten Ländern der Peripherie weitreichende Strukturanpassungsprogramme auferlegt, die den Schuldendienst absichern und die Volkswirtschaften ökonomisch dynamisieren sollten. Der so bezeichnete Washington Consensus , konzipiert und überwacht von den Internationalen Finanzinstitutionen (IFI), verlangte dabei nach einer restriktiven Geld- und Fiskalpolitik und einer drastischen Liberalisierung des Außenhandels, der Binnen- und der Kapitalmärkte. Die Rolle des Staates sollte durch Privatisierungen und die Förderung des Privatsektors zurückgedrängt werden. Mit diesen politischen Vorgaben hat seither ein Land nach dem anderen - freiwillig oder unfreiwillig - einen Politikwechsel vollzogen.
Mit diesem orthodoxen Wirtschaftsprogramm wurde allerdings nirgendwo eine dauerhafte makroökonomische Stabilisierung erreicht. Dafür begann das Ausmaß der sozialen Krise bereits in der zweiten Hälfte der 1980er Jahre eine Dimension zu erreichen, die auch von den Internationalen Finanzinstitutionen nicht mehr ignoriert werden konnte. In den meisten Ländern sanken in den 1980er Jahren die Ausgaben für Sozialpolitik, während gleichzeitig die Einkommensdisparitäten und Armut anstiegen (u.a. durch den Abstieg der Mittelschichten). Sinkende Wachstumsraten und Einkommensverluste, verknüpft mit zunehmender internationaler Kritik und der Befürchtung, dass aus der drastischen Verschlechterung der sozialen Lage destabilisierende Konfliktpotenziale heranwachsen könnten, ließen die IFI ihre Politik schrittweise modifizieren.
Angeregt von einer 1987 veröffentlichten UNICEF-Studie mit dem Titel "Anpassung mit menschlichem Gesicht" begann die Weltbank erste Programme zu konzipieren, die als Kompensationsmechanismen die sozialen Anpassungskosten abfedern sollten. Diese ersten Maßnahmen wurden noch als komplementär zur Anpassung angesehen: Es überwog weiterhin das Verständnis, dass Armutsverringerung nur über Wirtschaftswachstum zu erreichen wäre. Als die weitere soziale und ökonomische Dynamik aber auch diese - sagen wir wohlwollend - Hoffnung widerlegte, wurden Positionen entwickelt, nach denen der Staat den Markt nicht ersetzen, aber steuern soll. In der auch als Post-Washington Consensus bezeichneten programmatischen Ausrichtung wurden institutionelle Reformen, staatliche Modernisierung und soziale Integration als eine wichtige Frage von Wirtschafts- und Produktivitätsentwicklung verstanden und zu neuen Leitbildern erhoben. Dabei begannen die IFI neue Politikfelder jenseits der unmittelbar ökönomischen Sphäre zu besetzen: Neben der Debatte über Staatsreformen erhielt die Konzeption und Implementierung einer armutsmindernden Sozialpolitik wachsende Bedeutung. Die von den IFI propagierte Sozialpolitik folgt dabei den Leitlinien Effizienz und Treffsicherheit. Die Erbringung von Sozialleistungen soll dem Markt unterworfen werden, staatliche Sozialpolitik sich hingegen in erster Linie und "treffsicher" auf Arme konzentrieren.
Seit Jahren hatten NGOs aus Süd und Nord die Strukturanpassungspolitik kritisiert und diese maßgeblich dafür verantwortlich gemacht, dass die 1980er und 1990er Jahre als verlorene Dekaden in die entwicklungspolitische Geschichtsschreibung eingingen. Auch internationale Organisationen, vor allem die UN-Konferenzen, verstärkten ihre Kritik. So entfachte der Weltsozialgipfel in Kopenhagen 1995 eine breit angelegte Debatte über Armutsbekämpfung, die durch die Haltung der IFI angesichts der Finanzkrisen weitere Nahrung erhielt. Die Internationalen Finanzinstitutionen reagierten mit einer abermaligen Neu-Justierung ihrer Politik: Seit Ende 1999 bilden die Poverty Reduction Strategy Papers (PRSP) das Herzstück ihrer Armutsbekämpfungspolitik . Den Ausgangspunkt dafür lieferte der Kölner Gipfel der G7, auf dem 1999 beschlossen wurde, die Heavily Indebted Poor Countries Initiative (HIPC) - die Schuldeninitiative für die ärmsten Länder - zu erweitern und zu beschleunigen und die Schuldenerlasse auf Armutsbekämpfung auszurichten. Der IWF und die Weltbank wurden damit betraut, die konkreten Bedingungen dafür auszuarbeiten. Beide Institutionen legten auf ihrer Jahrestagung im Herbst 1999 die Papiere zu dieser neuen Strategie vor: Die IFI binden ihre Kreditprogramme und Schuldenerlasse nun an nationale Pläne zur Armutsbekämpfung. Der Geltungsbereich der PRSP blieb nicht auf die Heavily Indebted Poor Countries beschränkt: Mittlerweile müssen a lle Länder, die von multilateralen und/oder von bilateralen Gebern Finanzmittel erhalten, ein PRSP vorweisen. Ein PRSP soll dabei kein einmaliger Akt bleiben, sondern zu einer kontinuierlichen Abstimmung über die besten Wege zur Armutsbekämpfung führen.
Im vorliegenden Heft wird diese neue Etappe in der internationalen Armutsbekämpfungspolitik einer grundlegenden Analyse unterzogen. Stellt die Poverty Reduction Strategy tatsächlich ein taugliches Instrument dar, mit dem das Ziel der UN- Millenniumsdeklaration , bis zum Jahr 2015 die Anzahl derjenigen, die in extremer Armut leben, die Hunger leiden und/oder keinen Zugang zu Trinkwasser haben, zu halbieren, erfüllt werden kann? Stellen PRSP einen Paradigmenwechsel in der von den IFI verfolgten Politik dar oder bleiben sie dem herkömmlichen Strukturanpassungsdenken verhaftet? Was können PRSP leisten, wo liegen die Grenzen des Konzepts? Und vor allem: Geben sie Impulse für eine gesellschaftliche Debatte über eigene Entwicklungswege und über die Gesamtausrichtung von Wirtschaftspolitik? Diesen Fragestellungen gehen die hier versammelten Beiträge nach.
Den Anfang macht Dieter Senghaas mit einem Plädoyer gegen den "entwicklungstheoretischen Gedächtnisschwund", in dem an Generationen von EntwicklungsforscherInnen und ihre Einsichten in die Gründe von Armut erinnert. Den PRSP-Schwerpunkt im eigentlich Sinn eröffnen dann zwei Mitarbeiter des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit, Michael Hofmann und Ralf Schröder , die die Zielsetzungen des Konzepts und zentralen Herausforderungen für die Geberseite erläutern. An sie schließen zwei Mitarbeiterinnen des NGO-Netzwerks Focus on the Global South (Bangkok) an. Jenina Joy Chavez und Shalmali Guttal formulieren im Namen ihrer Organisation eine grundsätzliche Stellungnahme zur neuen Armutspolitik der IFI.
Die daran anschließenden Artikel widmen sich jeweils bestimmten Aspekten der Thematik. Der Ökonom Robert Kappel stellt wirtschaftstheoretische Überlegungen vor, die nach seiner Ansicht geeignet sind, die Defizite der Washingtoner Konzepte zu überwinden und den unterschiedlichen Voraussetzungen in den betroffenen Ländern besser gerecht werden. Hans-Jürgen Burchardt unternimmt in seinem Beitrag eine Zusammenschau und Bewertung der sozialpolitischen Maßnahmen bis hin zu den PRSP, die im Rahmen des Post-Washington Consensus auf den Weg gebracht wurden. Ihre Wirksamkeit in der Praxis analysiert er anhand der Zielvorstellungen, die ihre Erfinder selbst an die neue Politik geknüpft haben. Er geht abschließend der Frage nach, ob es bereits Ansätze gibt, die über den Sozialliberalismus hinausweisen. Die letzten beiden Beiträge im Heft widmen sich dem Thema Partizipation, das bei den PRSP-Prozessen eine der wichtigsten Neuerungen und wesentliche Säule darstellt. Irene Knoke resümmiert die bisher feststellbaren Defizite bei der Einbeziehung der Betroffenen, der lokalen und überregionalen NGOs sowie der nationalen Regierungen selbst und arbeitet die dafür ausschlaggebenden Gründe heraus. Auch sie stellt sich am Ende ihres Beitrags die Frage, ob es sich hierbei um Anfangsschwierigkeiten eines neuen Procedere handelt oder vielmehr strukturelle Gründe dagegen sprechen, dass die von den IFI vorgeschlagenen Prozesse die gewünschte Wirksamkeit entfalten. Monika Vögel und Michael Obrovsky liefern schließlich ein Meinungsbild der NGOs zu den neuen Armutsbekämpfungsstrategien. Ihr Beitrag ist das Ergebnis von Interviews mit südlichen und nördlichen NGOs sowie einer Auswertung ihrer öffentlichen Stellungnahmen. Das Heft wird abgerundet von einem Glossar , das die wichtigsten Begriffe rund um das Thema PRSP erläutert sowie mit einer Linkliste wichtiger Informationsquellen aufwartet.
Karin Fischer, Hans-Jürgen Burchardt
Dieter Senghaas:
Die Auswege aus der Armut sind bekannt
Alte Wahrheiten angesichts neuer Konzepte
Abstract Volltext
Michael Hofmann, Ralf Schröder:
On Process and Content of Poverty Reduction Strategies:
Main Challenges for Countries and Donors
Abstract
Jenina Joy Chavez, Shalmali Guttal:
PRSP: A poor Package for Poverty Reduction
A Basic Policy Statement of Focus on the Global South
Abstract
Robert Kappel:
Die Grenzen des (Post)Washington- Konsens überwinden:
Armutsverringerung und Beschäftigung durch strukturelle Wettbewerbsfähigkeit
Abstract
Hans- Jürgen Buchardt:
Neoliberalismus mit menschlichem Gesicht?
Die neue Armutsbekämpfung auf dem Prüfstand
Abstract
Irene Knoke:
Politische Partizipation als Allheilmittel?
Theorie und Wirklichkeit der neuen Armutsbekämpfungsstategie
Abstract
Monika Vögel, Michael Obrovsky:
Nationale Armutsbekämpfungsstrategien-
Fall oder Falle für NGO´s
Abstract
Abstracts
Dieter Senghaas
Die Auswege aus der Armut sind bekannt
Alte Wahrheiten angesichts neuer Konzepte
In response to the widespread perplexity over the current debate on development policies, the author expresses central insights to prevent "obvious truths" from being doomed by development amnesia, and, in the light of prevailing experiences, to examine, with higher precision, new concepts from the international "market of ideas". He draws positive and negative conclusions from prevalent explanations on development and underdevelopment and derives strategic recommendations, whereby showing that current tenets on development-successes and- failures are valid and sustainable. Accordingly, there is nothing more harmful for the development debate and the current programs on poverty reduction than political short-sightedness. It is in fact appropriate to accept the teachings both in a positive and a negative sense, and to expand development visions and ensure sustainability.
Der Autor formuliert als Antwort auf die verbreitete Ratlosigkeit in der derzeitigen entwicklungspolitischen Debatte zentrale entwicklungstheoretische Erkenntnisse, um "offenkundige Wahrheiten" nicht im entwicklungspolitischen Gedächtnisschwund untergehen zu lassen und das Neue auf den internationalen Ideenmärkten im Lichte der Erfahrungen genauer prüfen zu können. Er zieht dabei positive und negative Lehren aus den gängigen Erklärungen für Entwicklung und Unterentwicklung und den daraus abgeleiteten strategischen Empfehlungen und macht damit deutlich, dass die Lehren aus bisherigen Entwicklungserfolgen und -fehlschlägen immer noch tragfähig sind. Für die Entwicklungsdebatte und die gegenwärtigen Programme zur Armutsbekämpfung ist dem gemäß nichts verhängnisvoller als tagespolitische Kurzsichtigkeit. Vielmehr gilt es, diese Lehren im positiven wie im negativen Sinne zur Kenntnis zu nehmen und um neue Entwicklungsvisionen in Richtung einer nachhaltigen Entwicklung zu erweitern.
Michael Hofmann, Ralf Schröder
On Process and Content of Poverty Reduction Strategies:
Main Challenges for Countries and Donors
The authors present the concept of the Poverty Reduction Strategies (PRS), explain the background in terms of development economics and discuss initial experiences after the implementation of the concept. In the authors' view, the major new aspect of this concept compared to traditional concepts is its emphasis on ownership (on the part of the partner countries) and on the broad participation of civil society in elaborating and implementing the PRS. It is this facet that gives the concept its specifically political character. The authors conclude that the PRS concept offers an opportunity for successful poverty reduction and a new partnership between "donors" and "recipients", but that considerable efforts and adjustments are required of both the partner countries and the donors if it is to be realized successfully.
Die Autoren stellen das Konzept der Poverty Reduction Strategies (PRS) vor und erläutern dessen entwicklungsökonomischen Hintergrund. Die ersten Erfahrungen mit der Umsetzung des Konzeptes werden erläutert. Nach Einschätzung der Autoren besteht die wesentliche Neuerung im Vergleich zu traditionellen Konzepten in der Betonung von Eigenverantwortung der Partnerländer und breiter Partizipation der Zivilgesellschaft bei der Erarbeitung und Umsetzung von PRS. Daraus ergibt sich der spezifisch politische Charakter des Konzeptes. Die Autoren kommen zu dem Schluss, dass das PRS-Konzept eine Chance für erfolgreiche Armutsbekämpfung und ein neue Partnerschaft von "Nehmern" und "Gebern" darstellt, deren erfolgreiche Umsetzung aber noch erheblicher Anstrengungen und Anpassungen seitens der Partnerländer wie der Geber bedarf.
Jenina Joy Chavez, Shalmali Guttal
PRSP: A poor Package for Poverty Reduction
A Basic Policy Statement of Focus on the Global South
Despite the rhetoric of poverty reduction, the authors contend that little has changed in the substance, form and process of the International Monetary Fund/World Bank programmes. The Poverty Reduction Strategy Paper (PRSP) approach still implies stringent policy conditionalities, outlined in the mandatory policy matrices attached to PRSP documents. The direction of impact of these operational documents promoting open trade, investment and financial regimes, are severely criticized, as are the main pillars of the PRSP framework (national ownership, participation and public accountability). The authors arrive at the conclusion that it upholds the same neo-liberal market-oriented policies that were peddled to the developing world as Structural Adjustment Programmes (SAPs) in the eighties and early nineties. The failure of SAPs, and the general failure of IMF/WB intervention, long for more political space and opportunity for new imaginations and alternatives to be articulated.
Entgegen der Armutsbekämpfungsrhetorik hat sich nach Meinung der Autorinnen in der grundlegenden Ausrichtung und Durchführung der Programme von Weltbank und Internationalem Währungsfonds wenig geändert. Die Poverty Reduction Strategy Papers (PRSP) beinhalten nach wie vor strenge Konditionalitäten, die in den rechtsverbindlichen und den PRSP angeschlossenen Grundsatzdokumenten festgelegt sind. Nach einer kritischen Analyse der Konditionalitäten und Eckpfeiler der PRSP gelangen die Autorinnen zu der Einschätzung, dass die PRSP von demselben neoliberalen, marktorientierten Denken durchzogen sind, die bereits die Strukturanpassungsprogramme (SAP) kennzeichneten, die den Ländern der Peripherie in den 1980er und frühen 1990er Jahren aufgezwungen wurden. Das Scheitern der SAP und das grundsätzliche Versagen der Interventionen von Weltbank und Währungsfonds verlangen indes nach einem größeren politischen Handlungsspielraum und nach mehr Raum für ein Denken in Alternativen.
Robert Kappel
Die Grenzen des (Post)Washington- Konsens überwinden:
Armutsverringerung und Beschäftigung durch strukturelle Wettbewerbsfähigkeit
In diesem Beitrag wird die Auffassung vertreten, dass Armut in der Weltgesellschaft mit den Stabilisierungsprogrammen und Strukturanpassungsreformen der Weltbank nicht wirksam reduziert werden kann. Um dies realisieren zu können, bedarf es eines Instrumentariums, das über die Maßnahmen des Washington- und Post-Washington-Konsens hinausgeht. Der Autor diskutiert die strukturellen Grenzen der wirtschaftstheoretischen Grundannahmen und die Folgewirkungen der Strukturanpassungprogramme (SAP) in der Praxis, die angesichts der heterogenen Ausgangsbedingungen und internen Strukturen der Entwicklungsländer sehr unterschiedlich wirken. Die Schlussfolgerung lautet, dass post-strukturalistische Wettbewerbskonzepte besser geeignet sind, nachhaltig Beschäftigung zu sichern und Armut zu bekämpfen. Dieses Konzept geht von neuen ökonomischen Ansätzen, wie endogener Wachstumstheorie, neuer geographischer Ökonomie und neo-schumpeterianischer Ökonomik, aus.
This article agrues that the implementation of structural reform programmes designed by the international fincance institutions cannot reduce poverty efficiently. This is greatly due to the fact that the World Bank’s strategies of liberalisation, stabilisation and structural reforms have not done enough in order to enhance the structural basis of sustainable growth. The author discusses the theoretical limits of the programmes which ignore the heterogeneous starting points and internal conditions of developing countries. Consequently, practical outcomes of the structural adjustment policy may be very different. The author figures that new concepts of post-structural competitiveness are more likely to generate sustainable growth, higher employment and poverty reduction. These concepts are based on new economic theories, including endogenous growth theory, new geographic economics, and neo-Schumpeterian evolutionary economics.
Hans-Jürgen Buchardt
Neoliberalismus mit menschlichem Gesicht?
Die neue Armutsbekämpfung auf dem Prüfstand
In dem Artikel werden die Kernelemente der neuen neoliberalen Armutspolitik, die die Internationalen Finanzinstitutionen ab Mitte der 1980er Jahre entwickeln und umsetzen, am Beispiel Lateinamerika dargestellt; im wesentlichen handelt es hierbei um die internationalen Sozialfonds und die Poverty Reduction Strategy Papers (PRSPs). Anhand ihrer zentralen Säulen wird analysiert, ob und inwieweit diese neuen Instrumente in der Praxis wirksam sind und ihrem Selbstverständnis auf Armutsbekämpfung gerecht werden. Der Autor kommt zu dem Schluss, dass die neuen Strategien die Armen zwar parziell erreichen, aber in ihrer bisherigen Form keinen Beitrag zu einer nachhaltigen Armutsreduktion leisten. Dies liegt nach Ansicht des Autors vor allem darin begründet, dass ihre positive Wirkung durch makroökonomische Effekte einer neoliberal ausgerichteten Politik konterkariert oder sogar aufgehoben wird. Im letzten Teil werden deshalb Denkansätze vorgestellt und diskutiert, die über den Sozialliberalismus hinausweisen.
The article discusses the core elements of the new neoliberal policy of poverty reduction in Latin America, mainly the international social fonds and the Poverty Reduction Strategy Papers (PRSPs), both developed and implemented by the international financial institutions since the mid 1980s. On the basis of the policies' pillars, the practical effectiveness of these instruments is analysed, especially in regards to poverty reduction. The author reaches the conclusion that the new strategies partially reach the poor but show little success as far as longterm sustainable poverty reduction is concerned. According to the author, the strategies' positive effects are partially undermined or, in the worst case, completely eliminated by the macroeconomic effects of neoliberal policy. He therefore concludes by presenting and discussing new ideas that go beyond the mere scope of social liberalism.
Irene Knoke
Politische Partizipation als Allheilmittel?
Theorie und Wirklichkeit der neuen Armutsbekämpfungsstategie
Bisherige Erfahrungen mit den PRSP haben im Bereich der Partizipation erhebliche Defizite gezeigt. Bislang kann bestenfalls von Beteiligung in Form von Konsultationen gesprochen werden. Eine Mitgestaltung seitens der Zivilgesellschaft wird einerseits durch die internationale Dominanz der Geber, insbesondere der internationale Finanzinstitutionen verhindert, die weiterhin einseitig an neoliberalen Wirtschaftsmodellen festhalten, deren Grundsätze nicht angetastet werden dürfen. Andererseits wird Partizipation in vielen Ländern erschwert durch die politische Hegemonie, die einen fairen Interessensausgleich zwischen den Akteuren unmöglich macht. Gleichzeitig werden neue Freiräume von der Zivilgesellschaft genutzt, und sie steigern Erwartungen an künftige Entwicklungen. Diese dürfen in der zweiten Generation der PRSP nicht enttäuscht werden.
Experiences with PRSP have thus far shown considerable deficits in the field of participation. Up to now participation has in the best of the cases taken place in the form of consultation. Participation of civil society in the design of the PRSP is impeded by international dominance through the donors, especially the international financial institutions, who still stick to undimensional neoliberal economic models, the principles of which are not to be questioned. Moreover, participation is hindered through political hegemony in many countries, which makes a reconciliation of interests between the different actors impossible. On the other hand, civil society is taking advantage of the newly created spaces for participation, which increases the expectation for future developments. These expectations should not be let down in the second generation of the PRSP.
Monika Vögel, Michael Obrovsky
Nationale Armutsbekämpfungsstrategien-
Fall oder Falle für NGOs
In dem Artikel wird ein Meinungsbild von Nicht-Regierungsorganisationen zu den Poverty Reduction Strategy Papers (PRSP) präsentiert. Erhoben wurde dieses durch die Auswertung von Studien und Stellungnahmen von NGOs sowie Leitfadeninterviews mit ReferentInnen von vier internationalen und fünf österreichischen NGOs. Die AutorInnen fassen deren zentrale Kritikpunkte zusammen, insbesondere zu Konditionalität und Entschuldung sowie zu Ownership und Partizipation, und arbeiten dabei Unterschiede zwischen nördlichen und südlichen NGOs heraus. Die Einschätzung der Initiative und Bewertung der Rolle von NGOs soll als Orientierungsrahmen für weiteres Handeln dienen.
The article presents the opinion of Non-governmental Organisations (NGOs) on Poverty Reduction Strategy Papers (PRSP). Basis of the study are on the one hand comments and investigations of NGOs and on the other hand interviews with collaborators of four international and of five Austrian NGOs. The authors summarize their central objections, particularly to conditionality and debt release as well as to ownership and participation. The exploration of different points of view between northern and southern NGOs and their concrete participation in PRSP-processes is supposed to provide support for further action and involvement.